Financiación
Autonómica. Compleja y necesaria solidaridad
Para los interesados en aclarar e
interpretar sistemas de financiación autonómica, pueden utilizar el Consejo de Política Fiscal y Financiera, el
Instituto de Estudios Fiscales, el Ministerio de Hacienda, Secretaría de Administraciones
Públicas, entre muchas decenas de estudios, que aclaran y
varían resultados de unas u otras Comunidades. Aquí se pretende dar
una visión de conjunto del proceso descentralizador del Estado Autonómico y
reflejar la existencia de conflictos en gran parte consecuencia de la
complejidad del proceso, que en muchos casos ha sido superior a las
pretensiones de antiguos proyectos y reivindicaciones nacionalistas. Los
Estatutos representan leyes nacionales/regionales de un conjunto plurinacional,
España, leyes que dotan de autonomía a la organización político social, con
propias instituciones legislativas y ejecutivas, y competencias en
infraestructuras y comunicaciones, actividades económicas, patrimonio y
cultura, asistencia social, salud, educación, lengua propia, etc.
La creación del Estado, sea
centralista o federal, tiene que contemplar necesariamente la solidaridad entre
territorios y personas con el objetivo de reducir diferencias extremas, un
estado moderno no puede quedar ajeno a poner en marcha mecanismos de equidad
que compensen los excesos de los mercados, dejando a la economía libertad de
acción, salvo que pretenda dejar de ser Estado, que es lo probablemente busca
el neoliberalismo. En el caso de España una particularidad que distorsiona fuertemente
criterios de igualdad, son el concierto Vasco y convenio Navarro. El problema
de equidad es una disputa permanente que debería encontrar cauces estables que
permitieran discusiones de las propias Comunidades entre sí y no dejar el
terreno a la discusión exclusiva entre Comunidad y Gobierno de España. El
Senado es vital para un estado federal, al igual que Conferencias Autonómicas,
etc.
La financiación de las CCAA pasó por 3
etapas, según el Consejo de Política
Fiscal y Financiera, R.V.E.H. nº 4; 2002: 1ª etapa) Coste efectivo hasta
1986, con intenso traspaso de servicios y predominio financiero de
transferencias del Estado para pagar el coste fijado de los servicios
traspasados. 2ª etapa) Autonomía del gasto, 1987-1996 dos negociaciones en dos
quinquenios, 1987-91 y 1992-96, se establecen: el fondo de Compensación
Interterritorial, y una financiación incondicionada compuesta por la cesión de
tasas de los servicios transferidos, tributos cedidos y un porcentaje de
Participación en Ingresos del Estado. 3ª etapa) Autonomía del ingreso 1997-2001
acordada el 23-9-96, corresponsabilidad fiscal, cesión 15% de IRPF y dotan de
facultades normativas a tributos cedidos, se amplía la autonomía al ingreso de
impuestos. Al margen queda otro sistema de financiación, para la atención
sanitaria y servicios de la Seguridad Social que no se pretende explicar aquí y
la situación privilegiada de País Vasco y Navarra por su Concierto y Convenio,
ingresan todo y pagan un cupo al Estado en compensación por los servicios prestados,
pero son quienes menos contribuyen al conjunto teniendo renta per cápita mayor.
Los pilares básicos que soportan la financiación serán los tributos, cedidos y
los propios, las transferencias corrientes, y las subvenciones específicas,
-Fondos Europeos, Fondo de Compensación Interterritorial y convenios de
inversión del Estado-.
Veamos un resumen de la situación
correspondiente al segundo período, con sistema ya instalado en el que se
incorporan a la financiación las subvenciones a la enseñanza, basado en el
trabajo ‘Acuerdo sobre el sistema de
financiación autonómica en el período 1992-1996. Consejo de Política Fiscal y
Financiera’. Establece una sucesión
de criterios: 1) De Autonomía de gestión, sobre competencias delegadas, en este
caso de educación, establecen dos grupos en función de la delegación de
competencias educativas. 2) Autonomía financiera, que negocia la cesión de
tributos del Estado a las CCAA. 3) Restricción inicial del sistema, criterio de
partida de la negociación fijadas las últimas cifras del año anterior sobre recursos
globales repartidos, ninguna Comunidad recibirá menos que aquellas cifras. 4)
Suficiencia estática, o capacidad de suministrar recursos adicionales al
sistema y definición de la masa global de recursos, distribuida en dos bloques,
según las comunidades procedan del art. 151 o art.143. 5) Suficiencia dinámica,
o reglas y criterios de evaluación, sobre ingresos –y gastos- del estado,
recaudación de impuestos, cotizaciones de S.S., desempleo. 6) Determinación de
la participación en los ingresos del Estado y como repartirlos.
Los criterios de reparto tienen en
cuenta: 1) Variables geo-demográficas, población y superficie, absolutas y
relativas; 2) Unidades administrativas –comunidades uniprovinciales o varias
provincias, cabildos, islas-; dispersión geográfica, insularidad; 3) Variables
redistributivas, con saldo cero, traspaso de recursos de unas CCAA a otras,
teniendo en cuenta la pobreza y el esfuerzo fiscal de cada Comunidad; 4)
Ponderaciones de las variables anteriores; 5) Modulación de las tasas
resultantes; 6) Financiación fuera del Fondo de CCAA, por art. 151 y art. 143.
Un aspecto que destaca el trabajo, en el apartado Variables redistributivas,
referido al esfuerzo fiscal de las Comunidades es que, el mayor esfuerzo fiscal se realiza en Madrid. A mucha distancia le
sigue Cataluña, con un índice casi tres veces menor.
Una cuestión importante a plantear, es
de donde saldrían los recursos, en cuanto que la financiación de las CCAA tiene
poco desarrollada la generación de recursos propios y excesiva dependencia de
transferencias de la Administración Central, apoyado en la comodidad política,
que representa para los poderes locales no recaudar de la ciudadanía y pedir al
Estado central para gastar, poco desgaste local que desvía presiones al
gobierno central. Las Corporaciones Locales por el contrario generan entre un
50/60% de los recursos que utilizan. Simplificando, las tres fuentes de
recursos son: los impuestos compartidos, los impuestos cedidos y los fondos de
los que salen las transferencias, hoy fondo de Suficiencia Global, de Garantía,
y de Convergencia.
Podemos tomar idea en el cuadro Composición de los ingresos de las CCAA.
Recursos tributarios y transferencias. 1997. Las cifras varían de unas a otras CCAA, en el caso de Cataluña
las transferencias del estado son el capítulo principal, suponen un 67%, le
sigue en importancia los recursos tributarios, cedidos y propios, representan
un 26,2%, luego las transferencias recibidas de la UE con un 3,5% y las operaciones
financieras con un 3,3%. En el otro extremo figura Madrid con transferencias
del estado reducidas a un 5,7% y los recursos tributarios cedidos y propios,
suben hasta el 87,3 %, pasando las transferencias de la UE al 2,9% y las
operaciones financieras al 4,1%.
Informe
sobre la reforma del sistema de financiación autonómica. Comisión para el
estudio y propuesta de un nuevo sistema de financiación de las CCAA aplicable a
partir de 2002. Ministerio de Hacienda. Instituto de Estudios Fiscales. 2002.
El sistema de financiación a partir de
2002 amplía la descentralización del estado y a los criterios del sistema
anterior pretende sumar los principios de: Estabilidad, en la medida que están
terminados los traspasos; Generalidad fruto del acuerdo general para ser
estable; Suficiencia, autonomía y solidaridad, dotado de recursos suficientes,
con autonomía para decidir ingresos y gastos con solidaridad para dar
equivalentes servicios y derechos a la ciudadanía y con mecanismos de
convergencia a través del Fondo de Compensación Interterritorial; Ampliar la
corresponsabilidad fiscal; Coordinación; Integración de los servicios públicos,
los 3 sistemas, modelo financiación CCAA competencias comunes, servicios
sociales de la SS y financiación atención sanitaria; estabilidad
presupuestaria; Participación en la Agencia Tributaria; Participación en los
tribunales económico administrativos.
Los objetivos teóricos de
descentralización del Estado sitúan un gasto público de la Administración
Central en el 50%, un 25% en el nivel autonómico y un 25% en el local,
municipal, en los cuadros siguientes vemos una distribución del gasto en 2008
fin de la etapa anterior antes de la crisis, en porcentajes de gasto y sobre el
PIB, destacan respecto al objetivo teórico un sobrepeso de las CCAA a mucha
distancia de las corporaciones locales, lo cual es reflejo del superior poder
político regional. El Estado español dejó de ser centralista con la
Constitución de 1978 poniendo en marcha el modelo autonómico, una particular
forma de federalismo, similar a Bélgica, Suiza, Australia, Canadá, Alemania o
EEUU, cuyas poblaciones nacionales no son más homogéneas en tradiciones
religiosas, culturales e historia compartida que los españoles. Estados como
Texas poco tendrá que ver con la costa Este, Florida poco se parece al medio
Oeste, el Sur racista poco parecido con California, etc. y siendo diferentes
conviven en un marco común aferrados a
lo que los une y no a lo que los separa, sencillamente porque resulta más
eficaz que la independencia. Dichos estados federales no tienen mayores
atribuciones, ni en general democracia de mayor calidad que la española, pero
por un extraño complejo muchísimos españoles consideran que nuestro sistema es
de inferior calidad, por lo que está bien visto despotricar contra él y tratar
de eliminarlo, para sustituirlo por ¿???
Siempre podemos encontrar cuestiones a
mejorar de nuestra democracia que copiaríamos de las suyas, pero también
podríamos ver otros aspectos más deficitarios allí que aquí, es cuestión de
mirar sin complejos y por supuesto de corregir la grave caída de la democracia
de los últimos años, fundamentalmente debida a actitudes y aptitudes personales
y grupales y no tanto a la carencia del cuerpo legal, con las leyes actuales
depende de decisiones personales muchas dimisiones, ceses, procesos, cárcel,
reducción de corrupción, funcionamiento democrático de partidos e
instituciones, etc., faltaría que la ciudadanía tuviera mayor capacidad de
decisión en los procesos electorales, la modificación de leyes electorales es
la llave de muchos otros cambios en la medida que permitiera mayor intervención
de electores en los elegidos restándola a las ejecutivas de los partidos.
Respecto a la descentralización de recursos, las CCAA gestionan un volumen en
muchos casos superior a gobiernos nacionales de otros estados federales –en el
cuadro Gasto AAPP de 2008 comienzo de la crisis, tienen un peso del 37.6% del gasto- asumiendo
competencias muy amplias respecto al estado de bienestar.
‘Los presupuestos de las Comunidades
Autónomas en 2008 y evolución de su deuda’. Miguel Ángel García Díaz, CCOO.
Instituto de Estudios Fiscales. Doc. 18/08.
El modelo particular de federalismo
español, abre la puerta a problemas que no existían en modelos centralistas
anteriores, forzosamente requiere otra forma de hacer política para resolver
problemas, necesita acuerdos con espíritu inclusivo sin absolutos ideológicos
que intenten aniquilar al adversario. El motivo es que las cuotas de poder
político repartidas en fragmentos menores que los poderes económicos, minoran
su efectividad resolutiva, -dificultad para tomar decisiones fuertes y rápidas-
en parte ocurre en España, Europa y el mundo. Los problemas globales enfrentan
poderes políticos y económicos, y resulta difícil a los gobiernos dar
respuestas adecuadas debido a las diferentes escalas de poder que necesitan
ponerse de acuerdo, de ahí la necesidad de la UE y la eurozona para desarrollar
fuerza global, agilizando la capacidad decisoria. Imposible luchar contra la
evasión fiscal nacional o autonómicamente, en unidades reducidas de poder
político, mientras los capitales vuelan en un instante de un lugar a otro del
planeta, imposible resolver los problemas energéticos, climáticos y
medioambientales localmente, imposible resolver la financiación pública y
privada localmente; imposible resolver problemas de seguridad alimentaria,
transportes y comunicaciones, relaciones exteriores mundiales, abastecimientos
tecnológicos, supervisión bancaria, legislación de múltiples aspectos económicos,
laborales, derechos civiles… difícil lograr resultados positivos realizados en
pequeñas unidades locales.
Los datos dan a conocer un fuerte
proceso descentralizador efectuado en España desde la instauración de la
democracia, lo cual lógicamente trae innumerables tensiones y conflictos no
tanto por la particularidad española cuanto son normales de este modelo de
estados, en constante movimiento, lo que propicia conflictos políticos
permanentes por redistribuir la riqueza y los poderes, o luchas por marcar la
asimetría diferencial de culturas y territorios, en la medida que las
decisiones no son dictatoriales, no se imponen por la fuerza, necesitan mucha
discusión y pactos. En este modelo de estado, y en cualquier comunidad sea
federal o confederal, -o mundial, la comunidad internacional siempre tiene
abiertos planes de convergencia regionales- funcionan criterios de solidaridad
interregional, que tiendan a converger territorios y personas mediante el que
las Comunidades más ricas transfieren a las más pobres una parte de sus rentas,
en el caso de España salvo País Vasco y Navarra, a través de flujos fiscales,
claramente insuficiente para reducir las grandes diferencias regionales y
personales que persisten, incluso sumando las gigantescas cifras recibidas desde
la UE, lo cual debería abrir el debate a otras formas de equidad económica y
planificación territorial, pero nunca eliminar las actuales como pretende el
neoliberalismo.
A
continuación se ofrecen flujos fiscales de los primeros tiempos, años 1984 y 1985.
Los saldos fiscales negativos son contribuciones de las ricas a las pobres que
tendrán saldo positivo, darán como resultado un saldo de suma cero. En el
trabajo del que se toma el cuadro -‘Financiación autonómica y distribución regional de la renta’. Antoni
Castell, Mercé Costa, Ricard Frígola. Papeles de Economía Española, 35. 1988.- Los autores del
mismo planteaban entonces una cuestión que persistirá en el tiempo, y está siendo muy utilizado en la propaganda
por la independencia, el problema planteado que algunos definen como el principio de ordinalidad, y quieren
implantarlo como criterio en la financiación para que, el orden de una
Comunidad no quede modificado entre el antes y después de haber contribuido a
la solidaridad. La propaganda política toma las versiones basadas en los
estados federales, pero EEUU no lo cumple y se aleja bastante, citaron Alemania, afirmando que tenía tope
legal de contribución en el 4%, lo cual se demostró falso, hoy reconocido por la Generalitat .
Un
comentario al respecto es necesario. El problema planteado no es una tontería,
se comparta o no, tiene argumentos razonados en los que apoyarse, al igual que
ocurre con otras muchas cuestiones en este proceso, son posturas discutibles en
muchos países, empezando por los federales citados, y aquí debería ser posible
hacerlo sin tirarse los trastos a la cabeza, sin engaños, reduciendo las
discusiones al todo o nada, en este asunto como está ocurriendo en muchos otros
la lucha por la independencia polariza las posturas a favor y en contra, pero
ni las unas ni las otras eliminan el problema, que persiste en la medida que no
hay amplias mayorías que convenzan a la otra parte que defiende sus intereses,
como todos.
Realmente
sucede lo que cuentan, una renta baja,
sumadas subvenciones y transferencias recibidas pueda superar a una renta alta
que efectúa dichas transferencias, por tanto habrá que encontrar salidas,
quizás aceptando modular la tendencia, en un estado federal las salidas pueden
ser negociadas como en tantas y tantas cosas en una sociedad compleja, donde
las diferencias de intereses son permanentes y debemos acostumbrarnos a
convivir con ellas manteniendo una permanente discusión, porque la idea
totalitaria de anular las partes es inconveniente e imposible, de ninguna
manera la salida es un portazo. En todo caso se ha convertido en una fuerte disputa con los secesionistas
quienes centran en su negativa a contribuir como hasta ahora hicieron la salida
a la crisis económica, el asunto llega al gran público no en cuanto problema
concreto, sino que a través de la propaganda por la independencia forma parte
de lo que consideran un expolio fiscal, lo cual es una exageración a todas
luces, por ello las respuestas deben ser en consonancia. No podemos perder de
vista lo que decían en aquel artículo citado de 1988:
a.- En algunas regiones, la renta
detraída (volumen de ingresos impositivos obtenidos) supera la renta generada
por los recursos que afluyen o benefician a sus ciudadanos. Existe salida neta
de recursos fiscales o flujo fiscal negativo.
b.- En otras regiones ocurre lo
contrario: el volumen de ingresos impositivos aportados por sus ciudadanos es
inferior a los beneficios que les llegan en forma monetaria o de servicios
públicos. (Estas serían receptoras netas)
Los datos de otro período, años 1991 y
1994 aportan luz sobre las Comunidades receptoras netas de transferencias. Para
todos los períodos, -1960/73, 1974/1984, 1985/1994, 1995/2008...- Madrid y
Cataluña son contribuyentes de manera significativa, en parte por su
concentración de sedes societarias y residencia de ricos. La contribución al
fondo de solidaridad interregional
compara la renta familiar bruta directa, con la renta familiar
disponible, tras el efecto de impuestos y cotizaciones sociales por un lado y
transferencias por otro. El problema fundamental, no es pagar altos impuestos,
consecuencia de ganar mucho dinero, sino distribuir beneficios altamente
concentrados. Una política que lime diferencias es imprescindible, los poderes
públicos deben dedicar mayor atención a desarrollar lugares que permitan anclar
la población en igualdad con el resto. La Unión Europea implementa políticas
regionales para reducir diferencias, que siempre son injustas social y
económicamente, de forma que salirse de España para no contribuir en
convergencia y querer entrar en la UE, que lo exige, parece un camino equivocado.
1)
Los
tributos cedidos, serán a) Impuestos gestionados y recaudados directamente por
las CCAA –transmisiones patrimoniales, actos jurídicos documentados,
sucesiones, donaciones, juego, tasas de servicios transferidos, ventas
minoristas, algunos de hidrocarburos y uno
especial de medios de transportes- y b) Impuestos sujetos a liquidación
por la Administración Central, 50% IRPF, 50% IVA, 58% impuestos especiales,
vino, cerveza, alcohol, hidrocarburos, tabaco, electricidad.
2) Las transferencias de cuatro fondos:
Fondo de Suficiencia Global, Fondo de Garantía de Servicios Públicos
Fundamentales, Fondos de Competitividad y Cooperación, de reciente creación
forman el Fondo de Convergencia.
El Fondo de Suficiencia, asegura todas
las competencias traspasadas. El nuevo Fondo de Garantía, asegura los mismos
recursos por habitante –mediante población ajustada o unidad de necesidad- para
servicios esenciales, educación, sanidad y servicios sociales. Fondos de
Convergencia creados con nuevas aportaciones para reforzar la convergencia en
financiación per cápita y en niveles de vida, contiene los fondos de
Cooperación, -armonización y equilibrio interregional- y de Competitividad,
reequilibra el conjunto.
En
el cuadro siguiente procedente de ‘Mantenimiento temporal de la equidad horizontal en el
sistema de financiación autonómica. Julio López Laborda y Antoni Zabalza,
documento de trabajo 576/2010 de la Fundación de Cajas de Ahorros’ queda mejor explicado. Es una
representación teórica del año inicial a partir del cual se actualizaría cada
año. La primera columna FG, contempla el Fondo
de Garantía, que contiene un índice
de necesidades, representado por 7 indicadores, población, superficie,
entidades singulares, insularidad, población protegida, población dependiente,
mayor de 65 y menor de 16 años; dicho FG representa el mayor porcentaje en los
recursos del 66.7%. La segunda columna FCV, Fondo de Convergencia, comprende el
Fondo de Competitividad y el Fondo de Cooperación, con un peso del
3.7% sensiblemente inferior al anterior, en dicho fondo se consideran los
índices de pobreza relativa. La tercera columna CE es el Complemento
Específico, asignaciones específicas a cada comunidad, con un peso del 29.6%.
La G es la suma de las tres. En todos los casos los datos de población influyen
poderosamente en la asignación de recursos, y deben ser poco sencillos de
determinar, dado que comportan fuertes discusiones. Para un estudio detallado
ver: ‘El nuevo
sistema de financiación regional: un análisis crítico y proyecciones para 2009’
Ángel de la Fuente. Instituto de Análisis Económico (CSIC).
‘Mantenimiento temporal de la equidad
horizontal en el sistema de financiación autonómica. Julio López Laborda y
Antoni Zabalza, DT 576/2010 Fundación de Cajas de Ahorros’.
De
la liquidación del año 2011 conocida hace unos meses, deja ver que utilizó
recursos cercanos a 105.000 millones de euros, Cataluña es la comunidad que
mayores recursos absolutos recibió, seguida de Andalucía y Madrid más alejada.
De recursos per cápita por encima de la media situada en 2.372 €, están
Cataluña y 7 más, por debajo el resto, entre ellas Madrid, Baleares y Valencia.
En los cuatro fondos citados que representan unos 18.400 millones € son
contribuyentes netos Madrid y Baleares.
Un
comentario respecto a la aportación empresarial a la financiación autonómica es
necesario, ya que independientemente de que no exista dotación contributiva del
impuesto de sociedades directamente a los fondos citados, la residencia de
grandes corporaciones en una u otra provincia, Madrid, Barcelona, al margen de
que su actividad económica lo sea en varias comunidades, la sede, impulsa las
rentas al alza en ese territorio, influye en el entramado económico de otras
actividades relacionadas que fomentan gasto y por consiguiente impuestos,
posibilita accionistas que reciben beneficios y empleados en las sedes que
reciben rentas y tendrán que contribuir por ellas. La residencia de grandes
millonarios y corporaciones subirá las rentas de ese territorio, traspasando
parte de las riquezas obtenidas en otras regiones. En definitiva la mayor o
menor riqueza territorial influye en los trasvases de flujos fiscales, si la
equidad económica en general fuera muy superior a la actual, lograda por el
habitual funcionamiento económico con factores productivos y recursos mejor
repartidos, no sería tan necesaria la labor de convergencia inducida a
posteriori y menos gente agitaría con el expolio fiscal.
