Cataluña. Financiación (I). Compleja y necesaria solidaridad federal
Financiación
Autonómica. Compleja y necesaria solidaridad federal
Para los
interesados en aclarar e interpretar sistemas de financiación autonómica,
pueden utilizar el Consejo de Política Fiscal y Financiera, el
Instituto de Estudios Fiscales, el Ministerio de Hacienda, Secretaría de
Administraciones Públicas, entre
muchas decenas de estudios, que aclaran y varían resultados de unas u otras
Comunidades. Aquí se pretende dar una visión de
conjunto del proceso descentralizador del Estado Autonómico y reflejar la
existencia de conflictos en gran parte consecuencia de la complejidad del
proceso que, en muchos casos, el resultado, ha sido superior a las pretensiones
de antiguos proyectos y reivindicaciones nacionalistas. Los Estatutos
representan leyes nacionales/regionales de un conjunto pluriterritorial
español, leyes que dotan de autonomía a la organización político social, con
propias instituciones legislativas y ejecutivas, y competencias en
infraestructuras y comunicaciones, actividades económicas, patrimonio y
cultura, asistencia social, salud, educación, lengua propia, etc.
La creación
del Estado sea centralista o federal, tiene que contemplar necesariamente la
solidaridad entre territorios y personas con el objetivo de reducir diferencias
extremas, un estado moderno no puede quedar ajeno a poner en marcha mecanismos
de equidad que compensen los excesos de los mercados dejando a la economía
libertad de acción, salvo que pretenda dejar de ser Estado, que es lo que probablemente
busca el neoliberalismo. En el caso de España una particularidad, anomalía
democrática, que distorsiona fuertemente criterios de igualdad y solidaridad,
son el concierto Vasco y convenio Navarro.
El problema
de equidad es una disputa permanente que debería encontrar cauces estables en
un sistema federal que permitieran discusiones de las propias Comunidades entre
sí y no dejar el terreno a la discusión exclusiva entre Comunidad y Gobierno de
España, que es lo que fundamentalmente se produce entre Cataluña y España, tal
como si fuera una relación confederal, como relación entre estados
independientes sin consideración del conjunto federal. -El Senado es vital para
un estado federal, al igual que Conferencias Autonómicas, etc. pero es evidente
que la discusión y negociación debe ser común, colectiva, con sentido y
criterio federal. -
La
financiación de las CCAA pasó por 3 etapas, según el Consejo de
Política Fiscal y Financiera, R.V.E.H. nº 4; 2002: 1ª etapa) Coste efectivo
hasta 1986, con intenso traspaso de servicios y predominio financiero de
transferencias del Estado para pagar el coste fijado de los servicios
traspasados. 2ª etapa) Autonomía del gasto, 1987-1996 dos negociaciones en dos
quinquenios, 1987-91 y 1992-96, se establecen: el fondo de Compensación
Interterritorial, y una financiación incondicionada compuesta por la cesión de
tasas de los servicios transferidos, tributos cedidos y un porcentaje de
Participación en Ingresos del Estado. 3ª etapa) Autonomía del ingreso 1997-2001
acordada el 23-9-96, corresponsabilidad fiscal, cesión 15% de IRPF y dotan de
facultades normativas a tributos cedidos, se amplía la autonomía al ingreso de
impuestos. Al margen queda otro sistema de financiación, para la atención
sanitaria y servicios de la Seguridad Social que no se pretende explicar aquí y
la situación privilegiada de País Vasco y Navarra por su Concierto y Convenio,
ingresan todo y pagan un cupo al Estado en compensación por los servicios
prestados, pero son quienes menos contribuyen al conjunto teniendo renta per
cápita mayor. Los pilares básicos que soportan la financiación serán los
tributos, cedidos y los propios, las transferencias corrientes, y las
subvenciones específicas, -Fondos Europeos, Fondo de Compensación
Interterritorial y convenios de inversión del Estado-.
Veamos un
resumen de la situación correspondiente al segundo período, con sistema ya
instalado en el que se incorporan a la financiación las subvenciones a la
enseñanza, basado en el trabajo ‘Acuerdo sobre el sistema de
financiación autonómica en el período 1992-1996. Consejo de Política Fiscal y
Financiera’. Establece una sucesión de criterios: 1) De Autonomía de
gestión, sobre competencias delegadas, en este caso de educación, establecen
dos grupos en función de la delegación de competencias educativas. 2) Autonomía
financiera, que negocia la cesión de tributos del Estado a las CCAA. 3)
Restricción inicial del sistema, criterio de partida de la negociación fijadas
las últimas cifras del año anterior sobre recursos globales repartidos, ninguna
Comunidad recibirá menos que aquellas cifras. 4) Suficiencia estática, o
capacidad de suministrar recursos adicionales al sistema y definición de la
masa global de recursos, distribuida en dos bloques, según las comunidades
procedan del art. 151 o art.143. 5) Suficiencia dinámica, o reglas y criterios
de evaluación, sobre ingresos –y gastos- del estado, recaudación de impuestos,
cotizaciones de S.S., desempleo. 6) Determinación de la participación en los
ingresos del Estado y como repartirlos.
Los criterios
de reparto tienen en cuenta: 1) Variables geo-demográficas, población y
superficie, absolutas y relativas; 2) Unidades administrativas –comunidades
uniprovinciales o varias provincias, cabildos, islas-; dispersión geográfica,
insularidad; 3) Variables redistributivas, con saldo cero, traspaso de recursos
de unas CCAA a otras, teniendo en cuenta la pobreza y el esfuerzo fiscal de
cada Comunidad; 4) Ponderaciones de las variables anteriores; 5) Modulación de
las tasas resultantes; 6) Financiación fuera del Fondo de CCAA, por art. 151 y
art. 143. Un aspecto que destaca el trabajo, en el apartado Variables
redistributivas, referido al esfuerzo fiscal de las Comunidades es que, el
mayor esfuerzo fiscal se realiza en Madrid. A mucha distancia le sigue
Cataluña, con un índice casi tres veces menor.
Una cuestión
importante a plantear es de donde saldrían los recursos, en cuanto que la
financiación de las CCAA tiene poco desarrollada la generación de ingresos
propios y excesiva dependencia de transferencias de la Administración Central,
apoyado en la comodidad política que representa para los poderes locales no
recaudar de la ciudadanía y pedir al Estado central para gastar, implica poco
desgaste local que desvía presiones al gobierno central. Las Corporaciones
Locales por el contrario generan entre un 50/60% de los recursos que utilizan.
Simplificando, las tres fuentes de recursos son: los impuestos compartidos, los
impuestos cedidos y los fondos de los que salen las transferencias, hoy fondo
de Suficiencia Global, de Garantía, y de Convergencia.
Podemos tomar
idea en el cuadro Composición de los ingresos de las CCAA. Recursos
tributarios y transferencias. 1997. Las cifras varían de unas a
otras CCAA, en el caso de Cataluña las transferencias del estado son el
capítulo principal, suponen un 67%, le sigue en importancia los recursos
tributarios, cedidos y propios, representan un 26,2%, luego las transferencias
recibidas de la UE con un 3,5% y las operaciones financieras con un 3,3%. En el
otro extremo figura Madrid con transferencias del estado reducidas a un 5,7% y
los recursos tributarios cedidos y propios, suben hasta el 87,3 %, pasando las
transferencias de la UE al 2,9% y las operaciones financieras al 4,1%.
Cuadro 1.-Informe
sobre la reforma del sistema de financiación autonómica. Comisión para el
estudio y propuesta de un nuevo sistema de financiación de las CCAA aplicable a
partir de 2002. Ministerio de Hacienda. Instituto de Estudios Fiscales. 2002.
Los objetivos
teóricos de descentralización del Estado sitúan un gasto público de la
Administración Central en el 50%, un 25% en el nivel autonómico y un 25% en el
local, municipal, en los cuadros siguientes vemos una distribución del gasto en
2008 fin de la etapa anterior antes de la crisis, en porcentajes de gasto y
sobre el PIB, destacan respecto al objetivo teórico un sobrepeso de las CCAA a
mucha distancia de las corporaciones locales, lo cual es reflejo del superior
poder político regional. El Estado español dejó de ser centralista con la
Constitución de 1978 poniendo en marcha el modelo autonómico, una particular
forma de federalismo, similar a Bélgica, Suiza, Australia, Canadá, Alemania o
EE. UU., cuyas poblaciones nacionales no son más homogéneas en tradiciones
religiosas, culturales e historia compartida que los españoles. Estados como
Texas poco tendrá que ver con la costa Este, Florida poco se parece al medio
Oeste, el Sur racista poco parecido a California, etc. y siendo diferentes
conviven en un marco común aferrados a lo que los une y no a lo que los separa,
sencillamente porque resulta más eficaz que la independencia. Dichos estados
federales no tienen mayores atribuciones, ni en general democracia de mayor
calidad que la española, pero por un extraño complejo muchísimos españoles
consideran que nuestro sistema es de inferior calidad, por lo que está bien
visto despotricar contra él y tratar de eliminarlo, para sustituirlo por ¿???
Siempre
podemos encontrar cuestiones a mejorar de nuestra democracia que copiaríamos de
las suyas, pero también podríamos ver otros aspectos más deficitarios allí que
aquí, es cuestión de mirar sin complejos y por supuesto de corregir la grave
caída de la democracia de los últimos años, fundamentalmente debida a actitudes
y aptitudes personales y grupales y no tanto a la carencia del cuerpo legal,
con las leyes actuales depende de decisiones personales muchas dimisiones,
ceses, procesos, cárcel, reducción de corrupción, funcionamiento democrático de
partidos e instituciones, etc., faltaría que la ciudadanía tuviera mayor
capacidad de decisión en los procesos electorales, la modificación de leyes
electorales es la llave de muchos otros cambios en la medida que permitiera
mayor intervención de electores en los elegidos restándola a las ejecutivas de
los partidos. Respecto a la descentralización de recursos, las CCAA gestionan
un volumen en muchos casos superior a gobiernos nacionales de otros estados
federales –en el cuadro Gasto AAPP de 2008 año de comienzo de la crisis, tienen
un peso del 37.6% del gasto- asumiendo competencias muy amplias respecto al
estado de bienestar.
Cuadro 2.-‘Los
presupuestos de las Comunidades Autónomas en 2008 y evolución de su deuda’.
Miguel Ángel García Díaz, CCOO. Instituto de Estudios Fiscales. Doc. 18/08.
El modelo particular de federalismo español abre la puerta a problemas que no
existían en modelos centralistas anteriores, forzosamente requiere otra forma
de hacer política para resolver problemas, necesita acuerdos con espíritu
inclusivo sin absolutos ideológicos que intenten aniquilar al adversario. El
motivo es que las cuotas de poder político repartidas en fragmentos menores que
los poderes económicos, minoran su efectividad resolutiva frente a la economía,
-tienen dificultad para tomar decisiones fuertes y rápidas- en parte ocurre en
España, Europa y el mundo. Los problemas globales enfrentan poderes políticos y
económicos y resulta difícil a los gobiernos dar respuestas adecuadas debido a
las diferentes escalas de poder que necesitan ponerse de acuerdo, de ahí la
necesidad de la UE y la eurozona para desarrollar fuerza global, agilizando la
capacidad decisoria. Imposible luchar contra la evasión fiscal nacional o
autonómicamente, en unidades reducidas de poder político, mientras los
capitales vuelan en un instante de un lugar a otro del planeta, imposible
resolver los problemas energéticos, climáticos y medioambientales localmente,
imposible resolver la financiación pública y privada localmente; imposible
resolver problemas de seguridad alimentaria, transportes y comunicaciones,
relaciones exteriores mundiales, abastecimientos tecnológicos, supervisión
bancaria, legislación de múltiples aspectos económicos, laborales, derechos
civiles… difícil lograr resultados positivos realizados en pequeñas unidades locales.
Los datos dan
a conocer un fuerte proceso descentralizador efectuado en España desde la
instauración de la democracia, lo cual lógicamente trae innumerables tensiones
y conflictos no tanto por la particularidad española cuanto son normales de
este modelo de estados, en constante movimiento, lo que propicia conflictos
políticos permanentes por redistribuir la riqueza y los poderes, o luchas por
marcar la asimetría diferencial de culturas y territorios, en la medida que las
decisiones no son dictatoriales, no se imponen por la fuerza, necesitan mucha
discusión y pactos y solidaridad. En este modelo de estado, y en cualquier
comunidad sea federal o confederal, -o mundial, la comunidad internacional
siempre tiene abiertos planes de convergencia regionales- funcionan criterios
de solidaridad interregional, que tiendan a converger territorios y personas
mediante el que las Comunidades más ricas transfieren a las más pobres una
parte de sus rentas, en el caso de España salvo País Vasco y Navarra, a través
de flujos fiscales, claramente insuficiente para reducir las grandes
diferencias regionales y personales que persisten, incluso sumando las
gigantescas cifras recibidas desde la UE, lo cual debería abrir el debate a
otras formas de equidad económica y planificación territorial, pero nunca
eliminar las actuales como pretende el neoliberalismo.
A continuación,
se ofrecen flujos fiscales de los primeros tiempos, años 1984 y 1985. Los
saldos fiscales negativos son contribuciones de las ricas a las pobres que
tendrán saldo positivo, darán como resultado un saldo de suma cero. En el
trabajo del que se toma el cuadro - ‘Financiación autonómica y distribución
regional de la renta’. Antoni Castell, Mercé Costa, Ricard Frígola. Papeles de
Economía Española, 35. 1988.- Los autores de este planteaban entonces
una cuestión que persistirá en el tiempo y está siendo muy utilizado en la
propaganda por la independencia, el problema planteado que algunos definen como
principio de ordinalidad, quieren implantarlo como criterio en la
financiación para que el orden de una Comunidad no quede modificado entre el
antes y después de haber contribuido a la solidaridad común. La propaganda
política toma las versiones basadas en los estados federales, pero EEUU no lo cumple y se aleja bastante,
citaron Alemania, afirmando que tenía tope
legal de
contribución en el 4%, lo cual se demostró falso, hoy ya reconocido por la Generalitat .
Un comentario
al respecto es necesario. El problema planteado no es una tontería, se comparta
o no, tiene argumentos razonados en los que apoyarse, al igual que ocurre con
otras muchas cuestiones en este proceso, son posturas discutibles en muchos
países, empezando por los federales citados, y aquí debería ser posible hacerlo
sin tirarse los trastos a la cabeza, sin engaños o reduciendo las discusiones
al todo o nada, en este asunto como está ocurriendo en muchos otros la lucha
por la independencia polariza las posturas a favor y en contra, pero ni las
unas ni las otras eliminan el problema, que persiste en la medida que no hay
amplias mayorías que convenzan a la otra parte que defiende sus intereses, como
todos.
Realmente puede
suceder que, una renta baja, sumadas subvenciones y transferencias
recibidas, pueda superar a una renta alta que efectúa dichas transferencias, por
tanto, convendría encontrar salidas, quizás aceptando modular la tendencia. En
un estado federal las salidas pueden ser negociadas como en tantas y tantas
cosas en una sociedad compleja, donde las diferencias de intereses son
permanentes debemos acostumbrarnos a convivir con ellas manteniendo una
permanente discusión, porque la idea totalitaria de anular las partes es
inconveniente e imposible, de ninguna manera la salida es un portazo. En todo
caso se ha convertido en una fuerte disputa con los secesionistas quienes
centran en su negativa a contribuir como hasta ahora hicieron la salida a la crisis
económica, el asunto llega al gran público no en cuanto problema concreto, sino
que a través de la propaganda por la independencia forma parte de lo que
consideran un expolio fiscal, lo cual es una exageración a todas luces, por
ello las respuestas deben ser en consonancia. No podemos perder de vista lo que
decían en aquel artículo citado de 1988:
a.- En
algunas regiones, la renta detraída (volumen de ingresos impositivos obtenidos)
supera la renta generada por los recursos que afluyen o benefician a sus
ciudadanos. Existe salida neta de recursos o flujo fiscales negativos.
b.- En
otras regiones ocurre lo contrario: el volumen de ingresos impositivos
aportados por sus ciudadanos es inferior a los beneficios que les llegan en
forma monetaria o de servicios públicos. (Estas serían receptoras netas)
Los datos de
otro período, años 1991 y 1994 aportan luz sobre las Comunidades receptoras
netas de transferencias. Para todos los períodos, -1960/73, 1974/1984,
1985/1994, 1995/2008...- Madrid y Cataluña son contribuyentes de manera
significativa, en parte por su concentración de sedes societarias y residencia
de ricos. La contribución al fondo de solidaridad interregional compara la
renta familiar bruta directa, con la renta familiar disponible, tras el efecto
de impuestos y cotizaciones sociales por un lado y transferencias por otro. El
problema fundamental, no es pagar altos impuestos, consecuencia de ganar mucho
dinero, sino distribuir beneficios altamente concentrados. Una política que
lime diferencias es imprescindible, los poderes públicos deben dedicar mayor
atención a desarrollar lugares que permitan anclar la población en igualdad con
el resto. La Unión Europea implementa políticas regionales para reducir
diferencias, que siempre son injustas social y económicamente, de forma que
salirse de España para no contribuir en convergencia y querer entrar en la UE,
que lo exige, parece un camino equivocado.
La situación
de la financiación actual, acuerdo 6/2009 del Consejo de Política
Fiscal y Financiera, queda recogido en Ley 22/2009 publicada en BOE, en síntesis establece fijar un punto
de partida, o año base, actualizado anualmente, con balance quinquenal, y que
la financiación de las Autonomías se realice aportando recursos por dos vías:
1) tributos cedidos y 2) por transferencias de fondos:
1) Los
tributos cedidos, serán a) Impuestos gestionados y recaudados directamente por
las CCAA –transmisiones patrimoniales, actos jurídicos documentados,
sucesiones, donaciones, juego, tasas de servicios transferidos, ventas minoristas,
algunos de hidrocarburos y uno especial de medios de transportes- y b)
Impuestos sujetos a liquidación por la Administración Central, 50% IRPF, 50%
IVA, 58% impuestos especiales, vino, cerveza, alcohol, hidrocarburos, tabaco,
electricidad.
2) Las
transferencias de cuatro fondos: Fondo de Suficiencia Global, Fondo de Garantía
de Servicios Públicos Fundamentales, Fondos de Competitividad y Cooperación, de
reciente creación forman el Fondo de Convergencia.
El Fondo de
Suficiencia, asegura todas las competencias traspasadas. El nuevo Fondo de
Garantía, asegura los mismos recursos por habitante –mediante población
ajustada o unidad de necesidad- para servicios esenciales, educación, sanidad y
servicios sociales. Fondos de Convergencia creados con nuevas aportaciones para
reforzar la convergencia en financiación per cápita y en niveles de vida,
contiene los fondos de Cooperación, -armonización y equilibrio interregional- y
de Competitividad, reequilibra el conjunto.
En el cuadro
siguiente procedente de ‘Mantenimiento temporal de la equidad
horizontal en el sistema de financiación autonómica. Julio López Laborda y
Antoni Zabalza, documento de trabajo 576/2010 de la Fundación de Cajas de
Ahorros’ queda mejor explicado. Es una
representación teórica del año inicial a partir del cual se actualizaría cada
año. La primera columna FG, contempla el Fondo de Garantía, que
contiene un índice de necesidades, representado por 7
indicadores, población, superficie, entidades singulares, insularidad,
población protegida, población dependiente, mayor de 65 y menor de 16 años;
dicho FG representa el mayor porcentaje en los recursos del 66.7%. La segunda
columna FCV, Fondo de Convergencia, comprende el Fondo de Competitividad y
el Fondo de Cooperación, con un peso del 3.7% sensiblemente
inferior al anterior, en dicho fondo se consideran los índices de pobreza
relativa. La tercera columna CE es el Complemento Específico, asignaciones
específicas a cada comunidad, con un peso del 29.6%. La G es la suma de las
tres. En todos los casos los datos de población influyen poderosamente en la
asignación de recursos, y deben ser poco sencillos de determinar, dado que
comportan fuertes discusiones. Para un estudio detallado ver: ‘El nuevo sistema de financiación
regional: un análisis crítico y proyecciones para 2009’ Ángel de la Fuente.
Instituto de Análisis Económico (CSIC).
Cuadro 3.-
‘Mantenimiento temporal de la equidad horizontal en el sistema de financiación
autonómica. Julio López Laborda y Antoni Zabalza, DT 576/2010 Fundación de
Cajas de Ahorros’.
De la
liquidación del año 2011 conocida hace unos meses, deja ver que utilizó
recursos cercanos a 105.000 millones de euros, Cataluña es la comunidad que
mayores recursos absolutos recibió, seguida de Andalucía y Madrid más alejada.
De recursos per cápita por encima de la media situada en 2.372 €, están
Cataluña y 7 más, por debajo el resto, entre ellas Madrid, Baleares y Valencia.
En los cuatro fondos citados que representan unos 18.400 millones € son
contribuyentes netos Madrid y Baleares.
Un comentario
respecto a la aportación empresarial a la financiación autonómica es necesario,
ya que independientemente de que no exista dotación contributiva del impuesto
de sociedades directamente a los fondos citados, la residencia de grandes
corporaciones en una u otra provincia, como Madrid o Barcelona, al margen de
que su actividad económica lo sea en varias comunidades, la sede, impulsa las
rentas al alza en ese territorio, influye en el entramado económico de otras
actividades relacionadas que fomentan gasto y por consiguiente impuestos,
posibilita accionistas que reciben beneficios y empleados en las sedes que
reciben rentas y tendrán que contribuir por ellas. La residencia de grandes
millonarios y corporaciones subirá las rentas de ese territorio, traspasando
parte de las riquezas obtenidas en otras regiones. En definitiva, la mayor o
menor riqueza territorial influye en los trasvases de flujos fiscales, si la
equidad económica en general fuera muy superior a la actual, lograda por el
habitual funcionamiento económico con factores productivos y recursos mejor
repartidos, no sería tan necesaria la labor de convergencia inducida a
posteriori y menos gente agitaría con el expolio fiscal.
https://www.eapn.es/estadodepobreza/ARCHIVO/documentos/informe-2022-compilado.pdf
Andalucía
y Extremadura lideran esta triste clasificación con el 38,7% de su población en
riesgo de pobreza o exclusión social tras Ceuta (43%), y que cierran Navarra y
País Vasco, con el 14,7% y el 16% respectivamente. Estas cifras frías suponen
que Andalucía, por ejemplo, soporte la friolera de 3,2 millones de personas en
riesgo de pobreza y exclusión, más de uno de cada tres andaluces (8,4
millones), una estadística que solo esconde dolor, angustia y penuria, que a
menudo pagan los niños y que rara vez copa los titulares.
https://elpais.com/economia/2022-06-22/el-1-mas-rico-concentra-el-17-de-la-renta-nacional.html
“La
pobreza y la exclusión social también dependen de la gestión política, la
inversión pública del Estado, la inversión de fondos europeos y las políticas
comunes (…) especialmente porque parece reactivarse el interés por enfrentarse
de una vez al problema de la financiación territorial”.
Las
autonomías peor financiadas son Murcia, Comunidad Valenciana, Andalucía y
Castilla-La Mancha, según la Fundación de Estudios de Economía Aplicada
(Fedea). Todas ellas están en el ramillete de regiones del sur, aunque
Extremadura (38,7% de tasa Arope) y Canarias (37,8%) rompen la equivalencia y
están entre las mejor financiadas con el reparto autonómico actual, que caducó
en 2014.
