Cataluña. Financiación I. Compleja y necesaria solidaridad federal

Financiación Autonómica. Compleja y necesaria solidaridad

Para los interesados en aclarar e interpretar sistemas de financiación autonómica, pueden utilizar el Consejo de Política Fiscal y Financiera, el Instituto de Estudios Fiscales, el Ministerio de Hacienda, Secretaría de Administraciones Públicas, entre muchas decenas de estudios, que aclaran y varían resultados de unas u otras Comunidades. Aquí se pretende dar una visión de conjunto del proceso descentralizador del Estado Autonómico y reflejar la existencia de conflictos en gran parte consecuencia de la complejidad del proceso, que en muchos casos ha sido superior a las pretensiones de antiguos proyectos y reivindicaciones nacionalistas. Los Estatutos representan leyes nacionales/regionales de un conjunto plurinacional, España, leyes que dotan de autonomía a la organización político social, con propias instituciones legislativas y ejecutivas, y competencias en infraestructuras y comunicaciones, actividades económicas, patrimonio y cultura, asistencia social, salud, educación, lengua propia, etc.

La creación del Estado, sea centralista o federal, tiene que contemplar necesariamente la solidaridad entre territorios y personas con el objetivo de reducir diferencias extremas, un estado moderno no puede quedar ajeno a poner en marcha mecanismos de equidad que compensen los excesos de los mercados, dejando a la economía libertad de acción, salvo que pretenda dejar de ser Estado, que es lo probablemente busca el neoliberalismo. En el caso de España una particularidad que distorsiona fuertemente criterios de igualdad, son el concierto Vasco y convenio Navarro. El problema de equidad es una disputa permanente que debería encontrar cauces estables que permitieran discusiones de las propias Comunidades entre sí y no dejar el terreno a la discusión exclusiva entre Comunidad y Gobierno de España. El Senado es vital para un estado federal, al igual que Conferencias Autonómicas, etc.

La financiación de las CCAA pasó por 3 etapas, según el Consejo de Política Fiscal y Financiera, R.V.E.H. nº 4; 2002: 1ª etapa) Coste efectivo hasta 1986, con intenso traspaso de servicios y predominio financiero de transferencias del Estado para pagar el coste fijado de los servicios traspasados. 2ª etapa) Autonomía del gasto, 1987-1996 dos negociaciones en dos quinquenios, 1987-91 y 1992-96, se establecen: el fondo de Compensación Interterritorial, y una financiación incondicionada compuesta por la cesión de tasas de los servicios transferidos, tributos cedidos y un porcentaje de Participación en Ingresos del Estado. 3ª etapa) Autonomía del ingreso 1997-2001 acordada el 23-9-96, corresponsabilidad fiscal, cesión 15% de IRPF y dotan de facultades normativas a tributos cedidos, se amplía la autonomía al ingreso de impuestos. Al margen queda otro sistema de financiación, para la atención sanitaria y servicios de la Seguridad Social que no se pretende explicar aquí y la situación privilegiada de País Vasco y Navarra por su Concierto y Convenio, ingresan todo y pagan un cupo al Estado en compensación por los servicios prestados, pero son quienes menos contribuyen al conjunto teniendo renta per cápita mayor. Los pilares básicos que soportan la financiación serán los tributos, cedidos y los propios, las transferencias corrientes, y las subvenciones específicas, -Fondos Europeos, Fondo de Compensación Interterritorial y convenios de inversión del Estado-.

Veamos un resumen de la situación correspondiente al segundo período, con sistema ya instalado en el que se incorporan a la financiación las subvenciones a la enseñanza, basado en el trabajo ‘Acuerdo sobre el sistema de financiación autonómica en el período 1992-1996. Consejo de Política Fiscal y Financiera’.  Establece una sucesión de criterios: 1) De Autonomía de gestión, sobre competencias delegadas, en este caso de educación, establecen dos grupos en función de la delegación de competencias educativas. 2) Autonomía financiera, que negocia la cesión de tributos del Estado a las CCAA. 3) Restricción inicial del sistema, criterio de partida de la negociación fijadas las últimas  cifras del año anterior sobre recursos globales repartidos, ninguna Comunidad recibirá menos que aquellas cifras. 4) Suficiencia estática, o capacidad de suministrar recursos adicionales al sistema y definición de la masa global de recursos, distribuida en dos bloques, según las comunidades procedan del art. 151 o art.143. 5) Suficiencia dinámica, o reglas y criterios de evaluación, sobre ingresos –y gastos- del estado, recaudación de impuestos, cotizaciones de S.S., desempleo. 6) Determinación de la participación en los ingresos del Estado y como repartirlos.

Los criterios de reparto tienen en cuenta: 1) Variables geo-demográficas, población y superficie, absolutas y relativas; 2) Unidades administrativas –comunidades uniprovinciales o varias provincias, cabildos, islas-; dispersión geográfica, insularidad; 3) Variables redistributivas, con saldo cero, traspaso de recursos de unas CCAA a otras, teniendo en cuenta la pobreza y el esfuerzo fiscal de cada Comunidad; 4) Ponderaciones de las variables anteriores; 5) Modulación de las tasas resultantes; 6) Financiación fuera del Fondo de CCAA, por art. 151 y art. 143. Un aspecto que destaca el trabajo, en el apartado Variables redistributivas, referido al esfuerzo fiscal de las Comunidades es que, el mayor esfuerzo fiscal se realiza en Madrid. A mucha distancia le sigue Cataluña, con un índice casi tres veces menor.

Una cuestión importante a plantear, es de donde saldrían los recursos, en cuanto que la financiación de las CCAA tiene poco desarrollada la generación de recursos propios y excesiva dependencia de transferencias de la Administración Central, apoyado en la comodidad política, que representa para los poderes locales no recaudar de la ciudadanía y pedir al Estado central para gastar, poco desgaste local que desvía presiones al gobierno central. Las Corporaciones Locales por el contrario generan entre un 50/60% de los recursos que utilizan. Simplificando, las tres fuentes de recursos son: los impuestos compartidos, los impuestos cedidos y los fondos de los que salen las transferencias, hoy fondo de Suficiencia Global, de Garantía, y de Convergencia.

Podemos tomar idea en el cuadro Composición de los ingresos de las CCAA. Recursos tributarios y transferencias. 1997. Las cifras varían de unas a otras CCAA, en el caso de Cataluña las transferencias del estado son el capítulo principal, suponen un 67%, le sigue en importancia los recursos tributarios, cedidos y propios, representan un 26,2%, luego las transferencias recibidas de la UE con un 3,5% y las operaciones financieras con un 3,3%. En el otro extremo figura Madrid con transferencias del estado reducidas a un 5,7% y los recursos tributarios cedidos y propios, suben hasta el 87,3 %, pasando las transferencias de la UE al 2,9% y las operaciones financieras al 4,1%.

Informe sobre la reforma del sistema de financiación autonómica. Comisión para el estudio y propuesta de un nuevo sistema de financiación de las CCAA aplicable a partir de 2002. Ministerio de Hacienda. Instituto de Estudios Fiscales. 2002.

El sistema de financiación a partir de 2002 amplía la descentralización del estado y a los criterios del sistema anterior pretende sumar los principios de: Estabilidad, en la medida que están terminados los traspasos; Generalidad fruto del acuerdo general para ser estable; Suficiencia, autonomía y solidaridad, dotado de recursos suficientes, con autonomía para decidir ingresos y gastos con solidaridad para dar equivalentes servicios y derechos a la ciudadanía y con mecanismos de convergencia a través del Fondo de Compensación Interterritorial; Ampliar la corresponsabilidad fiscal; Coordinación; Integración de los servicios públicos, los 3 sistemas, modelo financiación CCAA competencias comunes, servicios sociales de la SS y financiación atención sanitaria; estabilidad presupuestaria; Participación en la Agencia Tributaria; Participación en los tribunales económico administrativos.

Los objetivos teóricos de descentralización del Estado sitúan un gasto público de la Administración Central en el 50%, un 25% en el nivel autonómico y un 25% en el local, municipal, en los cuadros siguientes vemos una distribución del gasto en 2008 fin de la etapa anterior antes de la crisis, en porcentajes de gasto y sobre el PIB, destacan respecto al objetivo teórico un sobrepeso de las CCAA a mucha distancia de las corporaciones locales, lo cual es reflejo del superior poder político regional. El Estado español dejó de ser centralista con la Constitución de 1978 poniendo en marcha el modelo autonómico, una particular forma de federalismo, similar a Bélgica, Suiza, Australia, Canadá, Alemania o EEUU, cuyas poblaciones nacionales no son más homogéneas en tradiciones religiosas, culturales e historia compartida que los españoles. Estados como Texas poco tendrá que ver con la costa Este, Florida poco se parece al medio Oeste, el Sur racista poco parecido con California, etc. y siendo diferentes conviven en un  marco común aferrados a lo que los une y no a lo que los separa, sencillamente porque resulta más eficaz que la independencia. Dichos estados federales no tienen mayores atribuciones, ni en general democracia de mayor calidad que la española, pero por un extraño complejo muchísimos españoles consideran que nuestro sistema es de inferior calidad, por lo que está bien visto despotricar contra él y tratar de eliminarlo, para sustituirlo por ¿???

Siempre podemos encontrar cuestiones a mejorar de nuestra democracia que copiaríamos de las suyas, pero también podríamos ver otros aspectos más deficitarios allí que aquí, es cuestión de mirar sin complejos y por supuesto de corregir la grave caída de la democracia de los últimos años, fundamentalmente debida a actitudes y aptitudes personales y grupales y no tanto a la carencia del cuerpo legal, con las leyes actuales depende de decisiones personales muchas dimisiones, ceses, procesos, cárcel, reducción de corrupción, funcionamiento democrático de partidos e instituciones, etc., faltaría que la ciudadanía tuviera mayor capacidad de decisión en los procesos electorales, la modificación de leyes electorales es la llave de muchos otros cambios en la medida que permitiera mayor intervención de electores en los elegidos restándola a las ejecutivas de los partidos. Respecto a la descentralización de recursos, las CCAA gestionan un volumen en muchos casos superior a gobiernos nacionales de otros estados federales –en el cuadro Gasto AAPP de 2008 comienzo de la crisis, tienen un  peso del 37.6% del gasto- asumiendo competencias muy amplias respecto al estado de bienestar.

           

‘Los presupuestos de las Comunidades Autónomas en 2008 y evolución de su deuda’. Miguel Ángel García Díaz, CCOO. Instituto de Estudios Fiscales. Doc. 18/08.

El modelo particular de federalismo español, abre la puerta a problemas que no existían en modelos centralistas anteriores, forzosamente requiere otra forma de hacer política para resolver problemas, necesita acuerdos con espíritu inclusivo sin absolutos ideológicos que intenten aniquilar al adversario. El motivo es que las cuotas de poder político repartidas en fragmentos menores que los poderes económicos, minoran su efectividad resolutiva, -dificultad para tomar decisiones fuertes y rápidas- en parte ocurre en España, Europa y el mundo. Los problemas globales enfrentan poderes políticos y económicos, y resulta difícil a los gobiernos dar respuestas adecuadas debido a las diferentes escalas de poder que necesitan ponerse de acuerdo, de ahí la necesidad de la UE y la eurozona para desarrollar fuerza global, agilizando la capacidad decisoria. Imposible luchar contra la evasión fiscal nacional o autonómicamente, en unidades reducidas de poder político, mientras los capitales vuelan en un instante de un lugar a otro del planeta, imposible resolver los problemas energéticos, climáticos y medioambientales localmente, imposible resolver la financiación pública y privada localmente; imposible resolver problemas de seguridad alimentaria, transportes y comunicaciones, relaciones exteriores mundiales, abastecimientos tecnológicos, supervisión bancaria, legislación de múltiples aspectos económicos, laborales, derechos civiles… difícil lograr resultados positivos realizados en pequeñas unidades locales.

Los datos dan a conocer un fuerte proceso descentralizador efectuado en España desde la instauración de la democracia, lo cual lógicamente trae innumerables tensiones y conflictos no tanto por la particularidad española cuanto son normales de este modelo de estados, en constante movimiento, lo que propicia conflictos políticos permanentes por redistribuir la riqueza y los poderes, o luchas por marcar la asimetría diferencial de culturas y territorios, en la medida que las decisiones no son dictatoriales, no se imponen por la fuerza, necesitan mucha discusión y pactos. En este modelo de estado, y en cualquier comunidad sea federal o confederal, -o mundial, la comunidad internacional siempre tiene abiertos planes de convergencia regionales- funcionan criterios de solidaridad interregional, que tiendan a converger territorios y personas mediante el que las Comunidades más ricas transfieren a las más pobres una parte de sus rentas, en el caso de España salvo País Vasco y Navarra, a través de flujos fiscales, claramente insuficiente para reducir las grandes diferencias regionales y personales que persisten, incluso sumando las gigantescas cifras recibidas desde la UE, lo cual debería abrir el debate a otras formas de equidad económica y planificación territorial, pero nunca eliminar las actuales como pretende el neoliberalismo.

A continuación se ofrecen flujos fiscales de los primeros tiempos, años 1984 y 1985. Los saldos fiscales negativos son contribuciones de las ricas a las pobres que tendrán saldo positivo, darán como resultado un saldo de suma cero. En el trabajo del que se toma el cuadro -‘Financiación autonómica y distribución regional de la renta’. Antoni Castell, Mercé Costa, Ricard Frígola. Papeles de Economía Española, 35. 1988.- Los autores del mismo planteaban entonces una cuestión que persistirá en el tiempo, y está siendo muy utilizado en la propaganda por la independencia, el problema planteado que algunos definen como el principio de ordinalidad, y quieren implantarlo como criterio en la financiación para que, el orden de una Comunidad no quede modificado entre el antes y después de haber contribuido a la solidaridad. La propaganda política toma las versiones basadas en los estados federales, pero EEUU no lo cumple y se aleja bastante, citaron Alemania, afirmando que tenía tope legal de contribución en el 4%, lo cual se demostró falso, hoy reconocido por la Generalitat .

Un comentario al respecto es necesario. El problema planteado no es una tontería, se comparta o no, tiene argumentos razonados en los que apoyarse, al igual que ocurre con otras muchas cuestiones en este proceso, son posturas discutibles en muchos países, empezando por los federales citados, y aquí debería ser posible hacerlo sin tirarse los trastos a la cabeza, sin engaños, reduciendo las discusiones al todo o nada, en este asunto como está ocurriendo en muchos otros la lucha por la independencia polariza las posturas a favor y en contra, pero ni las unas ni las otras eliminan el problema, que persiste en la medida que no hay amplias mayorías que convenzan a la otra parte que defiende sus intereses, como todos.

Realmente sucede lo que cuentan, una renta baja, sumadas subvenciones y transferencias recibidas pueda superar a una renta alta que efectúa dichas transferencias, por tanto habrá que encontrar salidas, quizás aceptando modular la tendencia, en un estado federal las salidas pueden ser negociadas como en tantas y tantas cosas en una sociedad compleja, donde las diferencias de intereses son permanentes y debemos acostumbrarnos a convivir con ellas manteniendo una permanente discusión, porque la idea totalitaria de anular las partes es inconveniente e imposible, de ninguna manera la salida es un portazo. En todo caso se ha convertido en una fuerte disputa con los secesionistas quienes centran en su negativa a contribuir como hasta ahora hicieron la salida a la crisis económica, el asunto llega al gran público no en cuanto problema concreto, sino que a través de la propaganda por la independencia forma parte de lo que consideran un expolio fiscal, lo cual es una exageración a todas luces, por ello las respuestas deben ser en consonancia. No podemos perder de vista lo que decían en aquel artículo citado de 1988:

a.- En algunas regiones, la renta detraída (volumen de ingresos impositivos obtenidos) supera la renta generada por los recursos que afluyen o benefician a sus ciudadanos. Existe salida neta de recursos fiscales o flujo fiscal negativo.

b.- En otras regiones ocurre lo contrario: el volumen de ingresos impositivos aportados por sus ciudadanos es inferior a los beneficios que les llegan en forma monetaria o de servicios públicos. (Estas serían receptoras netas)

Los datos de otro período, años 1991 y 1994 aportan luz sobre las Comunidades receptoras netas de transferencias. Para todos los períodos, -1960/73, 1974/1984, 1985/1994, 1995/2008...- Madrid y Cataluña son contribuyentes de manera significativa, en parte por su concentración de sedes societarias y residencia de ricos. La contribución al fondo de solidaridad interregional  compara la renta familiar bruta directa, con la renta familiar disponible, tras el efecto de impuestos y cotizaciones sociales por un lado y transferencias por otro. El problema fundamental, no es pagar altos impuestos, consecuencia de ganar mucho dinero, sino distribuir beneficios altamente concentrados. Una política que lime diferencias es imprescindible, los poderes públicos deben dedicar mayor atención a desarrollar lugares que permitan anclar la población en igualdad con el resto. La Unión Europea implementa políticas regionales para reducir diferencias, que siempre son injustas social y económicamente, de forma que salirse de España para no contribuir en convergencia y querer entrar en la UE, que lo exige, parece un camino equivocado. 

La situación de la financiación actual, acuerdo 6/2009 del Consejo de Política Fiscal y Financiera,  queda recogido en Ley 22/2009 publicada en BOE, en síntesis establece fijar un punto de partida, o año base, actualizado anualmente, con balance quinquenal, y que la financiación de las Autonomías se realice aportando recursos por dos vías: 1) tributos cedidos y 2) por transferencias de fondos:

1)    Los tributos cedidos, serán a) Impuestos gestionados y recaudados directamente por las CCAA –transmisiones patrimoniales, actos jurídicos documentados, sucesiones, donaciones, juego, tasas de servicios transferidos, ventas minoristas, algunos de hidrocarburos y uno  especial de medios de transportes- y b) Impuestos sujetos a liquidación por la Administración Central, 50% IRPF, 50% IVA, 58% impuestos especiales, vino, cerveza, alcohol, hidrocarburos, tabaco, electricidad.

2)    Las transferencias de cuatro fondos: Fondo de Suficiencia Global, Fondo de Garantía de Servicios Públicos Fundamentales, Fondos de Competitividad y Cooperación, de reciente creación forman el Fondo de Convergencia.

El Fondo de Suficiencia, asegura todas las competencias traspasadas. El nuevo Fondo de Garantía, asegura los mismos recursos por habitante –mediante población ajustada o unidad de necesidad- para servicios esenciales, educación, sanidad y servicios sociales. Fondos de Convergencia creados con nuevas aportaciones para reforzar la convergencia en financiación per cápita y en niveles de vida, contiene los fondos de Cooperación, -armonización y equilibrio interregional- y de Competitividad, reequilibra el conjunto.

En el cuadro siguiente procedente de ‘Mantenimiento temporal de la equidad horizontal en el sistema de financiación autonómica. Julio López Laborda y Antoni Zabalza, documento de trabajo 576/2010 de la Fundación de Cajas de Ahorros’  queda mejor explicado. Es una representación teórica del año inicial a partir del cual se actualizaría cada año. La primera columna FG, contempla el Fondo de Garantía, que contiene un índice de necesidades, representado por 7 indicadores, población, superficie, entidades singulares, insularidad, población protegida, población dependiente, mayor de 65 y menor de 16 años; dicho FG representa el mayor porcentaje en los recursos del 66.7%. La segunda columna FCV, Fondo de Convergencia, comprende el Fondo de Competitividad y el Fondo de Cooperación, con un peso del 3.7% sensiblemente inferior al anterior, en dicho fondo se consideran los índices de pobreza relativa. La tercera columna CE es el Complemento Específico, asignaciones específicas a cada comunidad, con un peso del 29.6%. La G es la suma de las tres. En todos los casos los datos de población influyen poderosamente en la asignación de recursos, y deben ser poco sencillos de determinar, dado que comportan fuertes discusiones. Para un estudio detallado ver: ‘El nuevo sistema de financiación regional: un análisis crítico y proyecciones para 2009’ Ángel de la Fuente. Instituto de Análisis Económico (CSIC).

            

‘Mantenimiento temporal de la equidad horizontal en el sistema de financiación autonómica. Julio López Laborda y Antoni Zabalza, DT 576/2010 Fundación de Cajas de Ahorros’.

De la liquidación del año 2011 conocida hace unos meses, deja ver que utilizó recursos cercanos a 105.000 millones de euros, Cataluña es la comunidad que mayores recursos absolutos recibió, seguida de Andalucía y Madrid más alejada. De recursos per cápita por encima de la media situada en 2.372 €, están Cataluña y 7 más, por debajo el resto, entre ellas Madrid, Baleares y Valencia. En los cuatro fondos citados que representan unos 18.400 millones € son contribuyentes netos Madrid y Baleares.

Un comentario respecto a la aportación empresarial a la financiación autonómica es necesario, ya que independientemente de que no exista dotación contributiva del impuesto de sociedades directamente a los fondos citados, la residencia de grandes corporaciones en una u otra provincia, Madrid, Barcelona, al margen de que su actividad económica lo sea en varias comunidades, la sede, impulsa las rentas al alza en ese territorio, influye en el entramado económico de otras actividades relacionadas que fomentan gasto y por consiguiente impuestos, posibilita accionistas que reciben beneficios y empleados en las sedes que reciben rentas y tendrán que contribuir por ellas. La residencia de grandes millonarios y corporaciones subirá las rentas de ese territorio, traspasando parte de las riquezas obtenidas en otras regiones. En definitiva la mayor o menor riqueza territorial influye en los trasvases de flujos fiscales, si la equidad económica en general fuera muy superior a la actual, lograda por el habitual funcionamiento económico con factores productivos y recursos mejor repartidos, no sería tan necesaria la labor de convergencia inducida a posteriori y menos gente agitaría con el expolio fiscal.